Ig.415/2007/1.

A megyei (fővárosi) főügyészségek - a kijelölt helyi ügyészségek bevonásával - a Legfőbb Ügyészség 2007. évi munkaterve alapján megvizsgálták a közalkalmazotti jogviszonyra vonatkozó egyes alapvető rendelkezéseinek az önkormányzati fenntartású alapfokú oktatási intézményeknél történő érvényesülését.

A vizsgálat célja annak feltárása volt, hogy a szervezetek megszüntették-e az alapvizsgálatot követően tett ügyészi intézkedésekben kifogásolt törvénysértéseket.

A vizsgálatot többek között az is indokolta, hogy az ügyészségek a 2003. - illetőleg Szabolcs-Szatmár-Bereg megye és Zala megye főügyészsége tekintetében azt megelőzően - lefolytatott vizsgálat, amely a munkáltatói jogkört gyakorló vezetők közalkalmazotti jogviszony létesítésére, megszüntetésére, munka- és pihenőidőre, az előmeneteli és illetményrendszerre vonatkozó rendelkezések alkalmazása során megvalósított gyakorlatát elemezte, s 853 olyan törvénysértést tárt fel, amely ügyészi intézkedést indokolt.

A vizsgálatot - értelemszerűen - azokban az általános iskolákban kellett lefolytatni, amelyekben a korábbi vizsgálatok törvénysértő gyakorlatot tártak fel.

A vizsgálat során elsősorban a következő jogszabályi rendelkezések érvényesülését kellett elemezni:

I.

1.) Az alapvizsgálattal érintett intézmények száma 567, míg az utóvizsgálat során 536 alapfokú intézményt vontunk be a vizsgálatba. A csökkenés abból adódott, hogy az ügyészségek csak azoknál az intézményeknél jártak el, amelyeknél korábban intézkedéseket tettek.

2.)

a) 2003-ban a megyei főügyészségek eltérő tapasztalatokról számoltak be. A fővárosban a kifogásolható intézkedések eseti jellegűek voltak, a Pest Megyei Főügyészség által megvizsgált 25 intézményből azonban csupán egynél nem került sor ügyészi intézkedésre.

A lefolytatott vizsgálatok alapján az volt megállapítható, hogy a munkáltatók a kinevezések során sok esetben nem vagy csak késve szerezték be az erkölcsi bizonyítványt, pedagógus munkakörbe képesítés nélkül határozatlan időre neveztek ki munkavállalót, a kinevezéseket követően elmulasztották az Mt. 76. § (8) bekezdése szerinti kötelező írásbeli tájékoztatást, pontatlanul töltötték ki a kinevezési okmányokat, a határozott időtartamra szóló kinevezéseknél elmulasztották megjelölni annak okát, és az is előfordult, hogy határozott idejű jogviszonyt kötöttek megfelelő indok nélkül, illetve, hogy a kinevezési okmányt a jogviszony keletkezését követően írták alá.

Az adatgyűjtést nehezítette, hogy - bár a Kjt. 83/B. §-a szerint a munkáltatónak a közalkalmazottról a törvény 5. számú mellékletében meghatározott adatkörre kiterjedő nyilvántartást (közalkalmazotti alapnyilvántartás) kellett volna vezetnie - az iskolák többségénél ez a nyilvántartás hiányzott, illetve a rendelkezésre álló adatokat különböző helyeken iratgyűjtőkben tárolták.

Néhány esetben az elszámolást végző szervezetek (TÁH, GAMESZ stb.) által az iskolák rendelkezésére bocsátott és általuk használt nyomtatványok munkajogi szempontból pontatlanok voltak, ebből adódóan a jogviszony módosítására, az átsorolásokra vonatkozó munkáltatói intézkedések, döntések ténybeli és jogi alapja az okmányokból nem derült ki. Ugyanilyen okból esetenként a jogorvoslatra való kioktatás is elmaradt.

A vizsgálat során tapasztalt jogszabálysértések közül kiemelkedett a büntetlen előéletet igazoló erkölcsi bizonyítványok hiányának nagy száma. A megállapítások szerint a viszonylag egyszerűen beszerezhető okiratnak a munkáltatók - bár az erkölcsi bizonyítvány hiánya a kinevezés semmisségét vonja maga után - nem tulajdonítottak jelentőséget.

A bérbesorolások, a tizenharmadik havi illetmény kifizetése, a jubileumi jutalmak megállapítása, továbbá - kevés kivétellel - a bérpótlékok megállapítása, valamint a közalkalmazotti jogviszony megszüntetése területén a vizsgálat általánosan kedvező tapasztalatokkal zárult.

Az elemzés azt is megállapította, hogy a közalkalmazotti előmeneteli rendszer a gyakorlatban megfelelően érvényesült. A munkáltatók kivétel nélkül betartották a háromévenként eggyel magasabb fizetési fokozatba történő átsorolás kötelezettségét, és a munkavállalókat a Kjt. 65. § (1) bekezdésében foglaltaknak megfelelően átsorolva a jogszabályoknak megfelelően állapították meg az illetményt.

A tapasztalatok szerint a munkáltatók a munka- és pihenőidőre vonatkozó előírásoknak is általában érvényt szereztek.

A közalkalmazotti jogvitára főként a fizetési osztályba történő besorolással, a jogviszony megszüntetésével, az előmenetellel, a közszolgálati jogviszony keletkezésével, a végkielégítés kifizetésével, valamint az illetménykiegészítés megállapításával összefüggésben került sor.

b) A vizsgált szervek többségénél az ügyészi intézkedésre történő visszajelzésben ígérteket megtették.

Csekély számban volt tapasztalható (pl. Bács-Kiskun megyében), hogy a jelzett intézkedéseket a munkáltató valójában nem -, vagy nem teljes körűen tette meg.

Mindezek alapján tehát az lett volna elvárható, hogy az utóvizsgálattal érintett területen a törvényesség helyzetében minőségi javulás következzen be.

Három főügyészség (Borsod-Abaúj-Zemplén, Szabolcs-Szatmár-Bereg, Tolna) illetékességi területén a kifogásolt hiányosságok megszüntek. Az alapvizsgálathoz képest több mint 20 %-kal kevesebb ügyészi intézkedés benyújtására került sor. A főügyészségek többsége azonban azt állapította meg, hogy a tapasztalt hiányosságok az adott intézménynél is részben ismétlődtek. Másrészt az alapvizsgálat során tapasztalt jogszabálysértések olyan intézményeknél is "megjelentek", ahol az alapvizsgálat ezt a típusú anomáliát nem észlelte. (Az okokat a jelentés II/1/b pontja tartalmazza.) Így továbbra is tapasztalhatók voltak a jelentés 2/a pontjában írtak (az erkölcsi bizonyítvány hiánya, a nyilvántartási hiányosságok stb.).

3.) Az utóvizsgálat során néhány, az alapvizsgálat során nem tapasztalt vagy az ügyészségek többségének eljárása során ritka kivételként előforduló jogsértő mulasztást is feltártak az ügyészek. Ezek alapvetően a sorkatonai szolgálat közalkalmazotti jogviszonyba történő beszámításához; a pedagógusok besorolásához; a prémium évek rendszeréhez; az iskolák tagintézménnyé válásához kapcsolódtak.

Általában jellemzőjük volt, hogy viszonylag új - azaz a Kt.-be módosítással bekerült - jogintézményekkel függtek össze. Megállapítható tehát, hogy ezek oka az újabb intézményekkel kapcsolatos helyes és egységes jogértelmezés kialakulásának hiánya volt.

Megjegyzést érdemel, hogy - a tapasztalatok szerint - a jelzett ügyekben bíróság által eldöntendő jogvita általában nem keletkezik, így a bírói gyakorlat jogértelmezést egységesítő hatása sem érvényesülhet.

Kiemelést érdemel továbbá, hogy egyes munkáltatók a jogszabálysértések okaként azt jelölték meg, miszerint a fenntartó önkormányzat az intézmény jogszerű működéséhez szükséges anyagi eszközöket nem kellő mértékben biztosítja. Ezekben az esetekben az ügyészségek az intézkedést a fenntartó önkormányzatnak is tudomására hozták.

II.

1.)

a) z utóvizsgálat során tapasztalt törvényességi problémák két csoportba oszthatók. Egyrészük a 2003. évi vizsgálat során is jelentkeztek, másrészük az alapvizsgálathoz képest új törvénysértésnek minősülnek.

aa) 2003-ban is felfedett törvénysértések:

ab) Az utóvizsgálat észlelt olyan jogszabálysértéseket is, amelyek az alapvizsgálat idején nem álltak fenn. Ezek közül - jellegük vagy számuk miatt - az alábbiakat emelem ki:

b) Az ismétlődő jogszabálysértések okai általában a következők voltak:

Az a) pontban írt ok kiküszöbölése érdekében a Legfőbb Ügyészség - a Komárom-Esztergom Megyei és a Győr-Moson-Sopron Megyei Főügyészség bevonásával - külön és egyenként megvizsgálja az alkalmazott nyomtatványokat. Ezt követően - augusztus 30-ig - a korrekció érdekében szükséges intézkedéseket megteszi.

A b) és c) pontban foglaltak kiküszöbölésére megfelelő módszernek tűnik a tanulságoknak a pedagógusok oktatásába történő beépítése, illetve az ágazati minisztérium honlapján történő szerepeltetése. Az alkalmazással kapcsolatos jogszabálysértéseket az Oktatási Hivatal is hasznosíthatja hatósági ellenőrzései során. Ennek érdekében a Legfőbb Ügyészség az illetékes szakállamtitkárt megkeresi.

A d) pontot illetően megoldást jelenthet az egyes foglalkoztatási jogviszonyokat szabályozó törvények munka- és pihenőidőre vonatkozó rendelkezéseinek módosításáról szóló, az Országgyűlés előtt T/2938. számú nyilvántartásba vett törvényjavaslat.

Megjegyzést érdemel, hogy volt főügyészség, mely miután ugyanazon szervnél az alapvizsgálat során kifogásoltakkal azonos jogszabálysértést észlelt, fegyelmi eljárást kezdeményezett. Ha a feltételek fennállnak, e jogintézmény alkalmazása az e) pontban írtak visszaszorítására alkalmas lehet.

Az f) pontban írtakat illetően az ügyészségek megkeresik a fenntartó önkormányzatokat. Amennyiben a jogsértést valóban az önkormányzati finanszírozás hiányosságai okozták, úgy felmerülhet (a jövőre nézve) az önkormányzat költségvetéséről szóló rendeletének törvényességi vizsgálata is.

2.) Az utóvizsgálat körébe vont okiratok közérthetőségét illetően a főügyészségek problémát nem jeleztek. Az előző pontban jelzett vizsgálat alkalmával azonban szükségszerűen a közérthetőség is ismételten kontrollálásra kerül.

3.a) Az Mt. 3. § (1) bekezdése szerint a jogok gyakorlása és a kötelezettségek teljesítése során a munkáltató és a munkavállaló a jóhiszeműség és a tisztesség követelményeinek megfelelően kölcsönösen együttműködve köteles eljárni. Ennek megsértését követően a vizsgálat egyes esetkörben - de azon belül jelentős számban - észlelte az alábbiak szerint:

A pedagógus munkakörre határozott idejű jogviszonyt létesítettek a tanév kezdetétől annak végéig (pld. szeptember 1. július 30. között) terjedő időtartamra. Ezt azután a következő tanévben - esetenként egymást követő tanévekben több alkalommal is - ismételték. Az újabb helyettesítés igénye nem a tanítási szünet időtartama alatt vetődött fel; a két hónapra történő jogviszony-megszakítás "pénzügyi takarékossági" célt szolgált.

A jelzett jogviszonyok nemcsak az Mt. 5. §-ába ütköznek. A Kjt. 21. § (2) bekezdése ugyanis a határozott időre történő kinevezés feltételéül teszi, hogy az helyettesítés céljából vagy meghatározott munka elvégzésére jöjjön létre. Amennyiben tehát a helyettesítés vagy a jelzett munka időtartama már a szerződés megkötésekor ismert (vagy valószínűsíthető), a szerződést annak teljes időtartamára kell megkötni. A felsorolt esetek tehát ellentétesek a Kjt. 21. § (2) bekezdésével.

Mindezeken túl utalok egyrészt a Legfelsőbb Bíróság MK 6. számú állásfoglalására; ez a határozott időre szóló jogviszony-létesítéssel kapcsolatos visszaéléseket tiltja.

b) Az utóvizsgálat során az ügyészségek nem tapasztalták az egyenlő bánásmód követelményének megsértését.

III.

1.) ÜGYÉSZI INTÉZKEDÉSEK

Az utóvizsgálat alapján az ügyészségek 664 intézkedést tettek, melyből 127 óvás, 355 felszólalás, 179 jelzés, 2 figyelmeztetés és 1 fegyelmi eljárás kezdeményezése volt.

A 2003-as alapvizsgálatban tett 853 intézkedéshez képest (218 óvás, 398 felszólalás, 235 jelzés és 2 figyelmeztetés) az intézkedések száma ugyan kevesebb, azonban számuk még így is magas.

Erre (is) tekintettel a Legfőbb Ügyészség megteszi a II/1/b pontban írtakat (az alkalmazott nyomtatványok átvizsgálása, kezdeményezés az utóvizsgálat tapasztalatainak a pedagógusok oktatásába való felvételére).

Nem mellőzhető ugyanakkor, hogy egyes ügyészségek a jövőben újabb vizsgálat keretében győződjenek meg a tett intézkedéseik hatályosulásáról.

2.) ELVI KÉRDÉSEK

Az összefoglaló jelentések felvetései, valamint egyéb részeinek tartalma alapján az alábbi elvi kérdések vetődtek fel:

a)

Alkalmazható-e a távmunka a pedagógusoknál? (Csongrád Megyei Főügyészség)

Az Mt. 192/D. §-a szerint távmunkát végző munkáltató az, aki a működési körébe tartozó tevékenységet rendszeresen, az általa választott, a munkáltató székhelyétől, telephelyétől elkülönült helyen, információtechnológiai és informatikai eszközzel végzi és a munkavégzés eredményét elektronikus eszközzel továbbítja. A Kjt. az Mt. 192/D. §-ának alkalmazhatóságát nem zárja ki.

A jogszabályból következően a távmunka fogalmi eleme a "rendszeresség". Ez - álláspontom szerint - egyrészt időbeniséget jelent; azaz a jelzett definíciónak megfelelő tevékenységet a munkanapok döntő többségében - tehát nem kivételszerűen - kell végezni; másrészt jelenti azt is, hogy a napi munkaidő számottevő részében kell a meghatározott módon a munkáját végeznie.

A Kt. 1. számú melléklete a pedagógusok kötelező óraszámát tartalmazza. Ha ezt összevetjük a pedagógus heti kötelező munkaidejével, megállapítható, hogy több munkakörben ez annak felét teszi ki, vagy annál is kevesebb.

Ebből következően - általánosságban - nem zárható ki az, hogy pedagógus munkakörre az Mt. 192/D. §-a alkalmazható legyen.

b)

A közalkalmazottat megillető jubileumi jutalmat illetően a munkáltatót terheli-e a jogorvoslati jogot is biztosító határozathozatali kötelezettség? (Heves Megyei Főügyészség)

A közalkalmazotti jogviszonyra is irányadó Mt. 6. § (3) bekezdése szerint a munkáltató az írásbeli intézkedését köteles megindokolni, ha az ellen a munkavállaló jogorvoslatot kezdeményezhet. Ebben az esetben a jogorvoslat módjáról és határidejéről a munkavállalót ki kell oktatni. Az Mt. 199. § (1) bekezdése szerint a munkavállaló a munkaviszonyból származó igénye érvényesítése érdekében munkaügyi jogvitát kezdeményezhet.

E rendelkezések összevetéséből - a főügyészség álláspontját osztva - az következik, hogy a jogorvoslati jogosultságra történő utalás jubileumi jutalom esetén sem mellőzhető.

c)

Jogszerűen járnak-e el a felek akkor, ha a határozatlan időre fennálló jogviszony az áthelyezés során határozott idejűvé változik? (Pest Megyei Főügyészség)

A Kjt. 21. § (2) bekezdése szerint a közalkalmazotti jogviszony - ha törvény eltérően nem rendelkezik - helyettesítés céljából vagy meghatározott munka elvégzésére, illetve feladat ellátására határozott időre történő kinevezéssel is létesíthető. A határozatlan időre szóló közalkalmazotti jogviszony határozott idejűvé módosítandó, ha a közalkalmazott a prémium évek programban történő részvételéhez hozzájárul.

A leírtakból következően jogszerű a határozott időre történő módosítás a prémium években történő részvételkor. A kialakult bírói gyakorlat szerint jogszerű a jelzett módosítás akkor is, ha helyettesítés céljából, illetve meghatározott munka vagy feladat ellátására történik - azaz, ha annak határozott időre szólóan történő létesítése is jogszerű lenne. (Pl. BH 2007. évi 5. számában a 164. sorszám alatt közzétett eseti döntés.) Természetesen ezen esetekben is kizárják a jogszerűséget az Mt. 7. §-ában írt érvénytelenségi okok.

d)

A közalkalmazotti jogviszonyba - a sorkatonai szolgálat mértékéig - beszámítható-e a Katonai Műszaki Főiskola Tiszthelyettesi Karán középfokú tanulmányokat folytatónak ezen jogviszonya? (Veszprém Megyei Főügyészség)

A Kjt. 87/A. § (3) bekezdés c) pontja szerint a közalkalmazott fizetési fokozatának megállapításánál figyelembe kell venni a sor- vagy tartalékos katonai szolgálatban eltöltött időt. A honvédelemről szóló 1993. évi CX. törvény 96. § (3) bekezdésének a beszámításkor hatályos szövege szerint, ha a katonai, illetve rendvédelmi középfokú szakképzésben részt vevő személy a tanulmányait a sorkatonai szolgálati időnél rövidebb idő alatt abbahagyta, alkalmasság esetén az (1) bekezdésben megállapított idő (azaz hat hónap) fennmaradó részére sorkatonai szolgálatra köteles.

A jogszabály tehát a középfokú szakképzésben részt vevő idejét sorkatonai szolgálati időként elismeri. Ebből következően pedig - miután kivételt vagy megszorítást nem tartalmaz - e tanulmányok mindenben osztják a sorkatonai szolgálat sorsát; ezért tehát abba beszámítandók. Természetesen azonban figyelemmel kell lenni a Kjt. 87/A. § (5) bekezdésében írt kétszeres beszámítás tilalmára, valamint arra, hogy a középfokú tanulmányok ideje csak az annak folytatásakor hatályos sorkatonai szolgálat mértékéig vehetők figyelembe.

e)

Létesíthető-e öt évet meghaladóan határozott időre pedagógus munkakörre jogviszony akkor, ha az elvégzendő munka a polgármesterré választott pedagógus öt évet meghaladó helyettesítése? (Veszprém Megyei Főügyészség)

Az Mt. 79. §-ának (5) bekezdése szerint a határozott időre szóló munkaviszony időtartama az öt évet nem haladhatja meg. A Kr. 3. §-a felsorolja azokat az eseteket, amikor a határozott időre szóló kinevezés öt évnél hosszabb is lehet; ez azonban a jelzett esetet nem tartalmazza. Mindebből következően tehát az öt évnél hosszabb időre történő határozott idejű munkaviszony létesítése jogszabálysértő.

A jogi szabályozás helytelensége nem feltétlen következik abból, hogy a 33/2000. (XII. 26.) OM rendelet korábban lehetővé tette a felsőoktatásban a helyettesítés céljából történő öt évet meghaladó jogviszony-létesítést; a felsőoktatást, illetve a közoktatási törvény hatálya alá tartozó oktató munka között ugyanis számos különbség van.

f)

A Kr. 15. § (2) bekezdése szerinti pótlékok megállapítása kollektív szerződés hiánya esetén. (Fejér Megyei Főügyészség)

A Kr. 15. § (3) bekezdése a (2) bekezdés szerinti pótlékok alsó és felső határát tartalmazza. A (8) bekezdés úgy rendelkezik, hogy ennek kerete között a pótlékok mértékét a nevelési-oktatási intézményen belül, pótlékonként egységesen a kollektív szerződés határozza meg.

Kollektív szerződés hiányában a pótlék megállapítására a munkáltató jogosult. Miután a munkáltatói jogosítvány csak a kollektív szerződés hiánya miatt keletkezik, annak tartalma nem lehet eltérő a szerződésétől; következésképp miután személyenkénti differenciálást a kollektív szerződés sem tehet lehetővé, nem illeti ez meg a munkáltatót sem. A főügyészség jogi következtetése tehát helytálló.

Budapest, 2007. május 31.

(Dr. Pálvölgyi Ferenc)

főosztályvezető ügyész